Facultades del Ministerio de EconomíaQué puede y qué no puede hacer el Gobierno con la prórroga del Presupuesto
16 diciembre, 2023
La administración del presidente Milei utilizará para ejecutar los gastos necesarios a partir del 1 de enero la ley 27.701, votada para el ejercicio 2023 y elaborada en base a supuestos macroeconómicos presentados en septiembre de 2022. La normativa vigente prevé mecanismos flexibles para adecuar partidas.
El escaso tiempo que resta hasta el 31 de diciembre dejó al gobierno del presidente Javier Milei sin otra opción que recurrir a una prórroga de la ley 27.701 de Presupuesto para el ejercicio 2023 y sus normas modificatorias, un recurso que se utilizará por cuarta vez en los últimos trece años.
La decisión, que se daba por descontada, fue finalmente confirmada el miércoles por el ministro de Economía, Luis Caputo, en declaraciones al canal TN en las que dijo que la prórroga incluirá «las actualizaciones» aplicadas a lo largo del año con dos Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) y doce Decisiones Administrativas.
La prórroga está contemplada en la ley 24.156 de Administración Financiera, que en sus artículos 27 y 37 delimita qué puede y qué no puede hacer el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) por su propia cuenta, y en qué casos deberá recurrir a una ley del Congreso.
De todos modos, la norma es bastante genérica y lo suficientemente flexible como para que el PEN pueda proceder sin complicaciones mayores, de acuerdo con lo señalado a Télam por Gabriel Esterelles, director general de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC) y Gonzalo Lecuona, presidente de la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP).
«Para ejecutar gastos, el 2 de enero el Poder Ejecutivo va a prorrogar el presupuesto vigente y después le hará los ajustes que considere; sería lo lógico», consideró Esterelles, en tanto Lecuona indicó que «dado que no se aprueba (en el Congreso) el Presupuesto, todo termina en un decreto, que establece que se toma el último presupuesto y se lo reconduce, una posibilidad prevista en la ley 24.156».
Al respecto, Esterelles detalló «lo que puede hacer el Poder Ejecutivo en casos como este», según el artículo 27: «básicamente, eliminar los recursos que ya no se prevén recaudar, suprimir las operaciones de crédito público que ya fueron ejecutadas, estimar de nuevo los recursos por rubro e incluir los recursos provenientes de operaciones de crédito público en ejecución».
Asimismo, se eliminan los gastos que no se van a repetir, «por ejemplo, los créditos para el proceso electoral de 2023», agregó.
«Para ejecutar gastos, el 2 de enero el Poder Ejecutivo va a prorrogar el presupuesto vigente y después le hará los ajustes que considere; sería lo lógico»Gabriel Esterelles
Por su parte, Lecuona precisó que los créditos destinados a obras ya realizadas quedan a disposición para otros destinos. «Si se contemplaron recursos para asfaltar una ruta y la obra ya se hizo, obviamente no se vuelve a pavimentar y esos recursos quedan para que el Poder Ejecutivo defina para qué los va a usar».
Es por eso que Esterelles remarcó a Télam que las disposiciones «son muy genéricas y le dan al PEN una gran flexibilidad a la hora de prorrogar el presupuesto».
La ley de Administración Financiera, considerada por los especialistas como «la columna vertebral» del ordenamiento del Estado nacional, fue sancionada en 1992 y su principal gestor fue el entonces subsecretario de Presupuesto, Marcos Makon, precisamente el antecesor de Esterelles al frente de la OPC, hasta que venciera su mandato en febrero de este año.
Más allá de la flexibilidad que destacaron los entrevistados, la misma ley 24.156 también le fija límites al PEN en lo que respecta a las modificaciones al Presupuesto en el transcurso de su vigencia, razón que explica la distinción entre las Decisiones Administrativas y los DNU.
El artículo 37 de la ley «establece qué cuestiones quedan reservadas al Congreso y cuáles puede modificar el Poder Ejecutivo» planteó el titular de la OPC: las reestructuraciones y reasignaciones del gasto que no afecten «el tamaño total del Presupuesto» ni impliquen un mayor endeudamiento, pueden concretarse a través de las decisiones administrativas de la Jefatura de Gabinete de Ministros, pero en caso contrario debe recurrirse a un DNU, sujeto a la aprobación posterior del Poder Legislativo.
«Si se contemplaron recursos para asfaltar una ruta y la obra ya se hizo, obviamente no se vuelve a pavimentar y esos recursos quedan para que el Poder Ejecutivo defina para qué los va a usar»Gonzalo Lecouna
Una postergación acordada
El proceso electoral, que se extendió hasta el balotaje del 19 de noviembre, fue la causa principal que impidió el tratamiento del proyecto de ley de Presupuesto presentado el 15 de septiembre en la Cámara de Diputados por el exministro de Economía, Sergio Massa.
Por entonces, tanto quien fuera también candidato presidencial de Unión por la Patria como Milei, su adversario de La Libertad Avanza, coincidieron en que sería preferible postergar la discusión parlamentaria para después de las elecciones del 22 de octubre.
La segunda vuelta dejó un margen acotado para que el proyecto – elaborado por un gobierno y que tendría que ser ejecutado por otro de distinto signo- fuera analizado por las comisiones en las dos cámaras legislativas y sancionado antes del 31 de diciembre.
De todos modos, existe un antecedente de un proyecto sancionado como ley que luego fue derogada por otra: «ocurrió en 2002», recuerda Lecuona, en referencia a la ley elaborada el año anterior «con una paridad cambiaria de 1 a 1, que nada tenía que ver con la realidad del año siguiente».
Esterelles señaló lo sucedido en 2021, el único caso de una modificación presupuestaria por ley, aunque advirtió que tuvo lugar «dentro de una misma administración».
Los dos antecedentes dejan abierta la posibilidad de sancionar una ley de Presupuesto en el transcurso de 2024, es decir después del plazo legal, más allá de la prórroga del Presupuesto 2023.
«Nada impide presentar un nuevo proyecto, aunque no es algo común», reconoció Lecuona, para quien «con esta macroeconomía, elaborar un presupuesto es complicado, pero es más razonable hacerlo en base a pautas actualizadas que ejecutar uno reconducido diseñado con supuestos de hace más de un año».
En otras palabras, el Presupuesto prorrogado para 2024 se elaboró en base a supuestos macroeconómicos presentados en septiembre de 2022, con previsiones de una inflación anual del 60% y un tipo de cambio nominal de $ 269,90 por dólar, notoriamente por debajo de la realidad actual.
En treinta años, las modificaciones fueron equivalentes a más de seis presupuestos completos
Las modificaciones que los sucesivos gobiernos a partir de la reforma constitucional de 1994 aplicaron a las leyes de Presupuesto sumaron el 621% de los créditos aprobados por el Congreso, con un promedio anual del 20,7% o, si se prefiere, a un presupuesto adicional cada cinco años.
La aclaración del ministro de Economía, Luis Caputo, acerca de prorrogar la ley de Presupuesto de 2023 «y sus actualizaciones» no es ociosa, si se tiene en cuenta que entre el crédito inicial y el vigente hay una diferencia de más de 11 billones de pesos.
De acuerdo con el análisis de la Oficina de Presupuesto del Congreso (OPC), la ley 27.701 estableció un crédito presupuestario inicial de 28 billones 954.031 millones de pesos y el vigente hasta la última modificación ascendía a 40 billones 75.656 millones, con un incremento del 38,4%.
Pero las medidas del Poder Ejecutivo para redistribuir o ampliar el cálculo de gastos y recursos fijado por el Legislativo no son una excepción sino una constante a lo largo de las últimas tres décadas, tanto por medio de decretos de necesidad y urgencia como por decisiones administrativas a cargo de la Jefatura de Gabinete.
En algunos casos, esas modificaciones obedecieron a los cambios de un gobierno por otro de distinto signo político, que en los hechos debe ejecutar una ley de Presupuesto elaborada por otra administración, como fue lo ocurrido en 2016, con cambios que representaron un incremento del 41,1% de los créditos originales.
En otros -como el que podría suceder en 2024- por tratarse de prórrogas del Presupuesto del ejercicio anterior, con las complicaciones derivadas de actuar sobre pautas elaboradas en contextos diferentes, como en 2011 (23,3%), 2020 (59,3%) y 2022 (68,2%).
Pero la realidad subyacente en la mayoría de los casos (o de todos, en los últimos 20 años) fue la elaboración de proyectos de ley en base a una inflación menor a la que finalmente se dio en la realidad, y que de esa manera subestimaron la proyección de gastos y recursos.
Tanto es así que desde 2004 en adelante, todas las modificaciones fueron con porcentajes de dos dígitos.
El seguimiento de las modificaciones presupuestarias a partir de 1994 y hasta 2016 fue realizado para la ASAP (Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública) por sus directores de Investigaciones, Gustavo Sibilla, y de Planificación, Jorge Mauro Vega, en la investigación «Estudio sobre la discrecionalidad presupuestaria a nivel nacional en Argentina».
Télam actualizó la información hasta 2023 en base a las modificaciones presupuestarias posteriores, y de la suma de todas las modificaciones presupuestarias en los treinta años considerados se llega a un total equivalente al 621% de los gastos autorizados en las respectivas leyes.
Con un promedio anual de modificaciones equivalentes al 20,7% del crédito inicial, el mayor porcentaje tuvo lugar en 2022, con el ya mencionado incremento del 68,2%, mientras que en el otro extremo hubo un recorte del 0,3% en el 2001, año caracterizado por los recortes aplicados por el entonces ministro de Economía, Domingo Cavallo, en el marco de su política de «déficit cero».
FUENTE:TELAM/Por Marcelo Bátiz
