Las normas no crean trabajos sino que generan condiciones, incentivos y dan forma a
instituciones para impulsar la creación de empleos. Existe un camino recorrido en materia de
políticas públicas en esa materia aunque todavía queda mucho por avanzar.
Ley Nacional de Empleo 24.013, promulgada en 1991, debe ser comprendida en el marco de
las reformas estructurales impulsadas por el gobierno de Carlos Menem. Pero limitar la visión
solamente a esas reformas no permite profundizar en el análisis y la valoración de su vigencia,
que se sustenta en los aportes a las actuales políticas públicas de empleo.
Hoy, transcurridos treinta años, se puede observar que todo el andamiaje de políticas de
orientación laboral, formación profesional y promoción y protección del empleo encuentra en
esta norma su piedra basal. Escrita en parte tomando la experiencia española, esa ley permitió
la creación de algunos institutos, vinculados al empleo, de suma importancia, como lo son el
Seguro por Desempleo, la Red de Servicios de Empleo y los programas para grupos especiales
de trabajadores.
Hay aquí por lo menos dos argumentos en defensa del espíritu de la ley, y que no se condicen
con los principios ortodoxos que primaban en la economía de aquel entonces. Ambos
coinciden en entender que el mercado no es el mejor asignador de recursos o, al menos, que
necesita de la regulación estatal.
En este sentido, detrás de la creación de la Red de Servicios de Empleo, conformada por
Oficinas de Empleo municipales, existe el supuesto de que la intermediación laboral de algunos
colectivos de trabajadores debe ser acompañada por el Estado, propiciando la inserción
laboral de aquellos que encuentran más dificultades para participar del mercado de trabajo.
Sucede algo similar con la puesta en marcha del Seguro por Desempleo: este implica
abandonar la idea del desempleo voluntario, sostenida por autores como Arthur Pigou, y
entonces atender la situación de desocupación de los trabajadores. Ambos instrumentos son
respuestas a las fallas del mercado desde una perspectiva keynesiana.
Institutos
Igual de cierto resulta que en aquel entonces se establecieron también a través de esta ley una
serie de contratos promovidos de empleo que avanzaron en flexibilizar las condiciones de
contratación y, sobre todo, de despido de trabajadores. Fueron luego derogados, con la
promulgación de la Ley Nacional de Reforma Laboral 25013, de 1998, que se aprobó en medio
de una gran polémica.
Esta ley incluyó también aspectos laborales, creó institutos como el Consejo Nacional del
Empleo, la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, promovió la regulación de las
empresas de trabajo eventual y dio forma a las medidas contra el trabajo no registrado, todo
en favor de mejorar las condiciones de los trabajadores/as. Trascendió con creces una cuestión
de época y preconfiguró gran parte de las instituciones vinculadas al empleo y el trabajo, que
se suman a las dispuestas por la Ley de Contrato de Trabajo, todavía vigentes.
Esta pronta revisión no debería acabar el debate sobre el empleo. En cualquier caso, alientan
esta discusión las palabras del presidente Alberto Fernández, en la apertura del 139º período
de sesiones ordinarias del Congreso de la Nación, cuando sostuvo “nuestro gobierno el único
apuro que tiene es el de poner de pie a la producción y al trabajo, para poder mejorar la
situación de millones de familias argentinas que han quedado sumidas en el pozo de la
pobreza”.
Agenda
Hay un camino recorrido en materia de políticas públicas de empleo aunque todavía queda
mucho por avanzar. A título ilustrativo se destacan tres aspectos sobre los cuales la Ley de
Empleo inició un trayecto, pero que aún deben ser fortalecidos, y se agregan dos más sobre los
que habrá que trabajar.
1. Atento a la situación del mercado de trabajo, hay que repensar la protección a los
trabajadores desempleados, integrando el Seguro por Desempleo, el Seguro por Desempleo
para los trabajadores rurales y los de la construcción, todos de base contributiva, con el Seguro
de Capacitación y Empleo y el Programa Intercosecha, ambos gestionados por el Ministerio de
Trabajo, en los que los trabajadores no contribuyen con aportes. Hay que incorporar también
al colectivo de trabajadoras de casas particulares.
Cada actividad económica y cada grupo de trabajadores presentan especificidades, pero el
esfuerzo de integrarlos en una prestación más de tipo universal y menos segmentada deberá
encararse. Esta cuestión no pasó desapercibida a legisladores de todo el espectro político y ya
hay varios proyectos de ley a revisar.
En cualquier caso, es de suma importancia trabajar en paralelo la definición del universo de
trabajadores a cubrir y las fuentes sostenibles de financiamiento con las que poder hacerlo. La
Ley 24.013 creó el Fondo Nacional de Empleo. Hay que revisar metódicamente esta relación
entre prestaciones y recursos en el actual contexto de búsqueda de equilibrio fiscal.
Además, debe elaborarse un nuevo esquema que dé cuenta de las diversas características de
los trabajadores/as, pero que también tenga en cuenta los ciclos económicos. Es decir, se
debería proteger a los trabajadores desocupados de un modo más prolongado cuando cae la
actividad económica. El Gobierno acaba de hacerlo en el marco de la pandemia.
2. Otro aspecto a reforzar es la integración de las prestaciones económicas del Seguro por
Desempleo con los servicios de orientación, formación profesional y oportunidades de empleo.
Esta activación de trabajadores debe pivotear en la Red de Servicios de Empleo, creada en el
marco de la ley.
Hoy existen aproximadamente 600 Oficinas de Empleo Municipales que integran la red y
cubren algo más del 80 por ciento de la población económicamente activa. El trabajo de
constituir la red se inició en 2006 y consiste en brindar orientación a los jóvenes que están
ingresando al mundo del trabajo, pero también en acompañar a distintos colectivos de
trabajadores con dificultades para participar en el mercado de trabajo (mayores de 45,
mujeres, diversidades sexuales) y, por supuesto, a los trabajadores y trabajadoras en general.
Los equipos de las Oficinas de Empleo son los encargados de relevar el perfil laboral de estos
trabajadores. Conocen y les acercan cursos de formación profesional que puedan
enriquecerlos y, al mismo tiempo, que encuentren sentido respecto de las oportunidades de
empleo en sus localidades.
3. Dentro de los aspectos a fortalecer, el tercero es el de la Formación Profesional. Aquí hay
un acervo importante en materia de políticas públicas, que data de la creación de la Comisión
Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional (1946), pasando por el Consejo Nacional de
Educación Técnica (1959), hasta llegar a la reciente creación de la Comisión Tripartita de
Formación Profesional y Continua, en el marco del Plan Nacional de Formación Continua
(2020).
Existen varios proyectos de ley a revisar en materia de acciones de formación profesional, pero
también respecto de su institucionalidad en el Estado. Esta historia excede el quehacer estatal,
y entra allí el quehacer de las organizaciones de trabajadores que dieron inicio sectorialmente
a capacitaciones en oficios, llegando a desarrollar los actuales Centros de Formación
Profesional.
Por eso, hoy muchos gremios son referencia y, de hecho, brindan asesoramiento a nivel
internacional por la innovación y calidad de sus acciones en materia de formación.
De esta articulación entre los sindicatos y el Ministerio de Trabajo, con el aporte de las
gremiales empresarias, surgieron las actuales acciones de formación profesional. Que también
afronta hoy los desafíos del mundo digital y la economía del conocimiento, aspectos que están
incorporados en la medida en que amplía sus temáticas y da inicio a la virtualización de sus
actividades, esto último precipitado por la pandemia.
Políticas públicas
De manera paralela a fortalecer lo creado por la ley y construido en estos años en materia de
intervención estatal, hay al menos dos desafíos a trabajar en materia de políticas públicas de
empleo:
1. Ampliar el Dialogo Social .
2. Extender las evaluaciones de impacto.
En relación al dialogo social, los Consejos Sectoriales de Formación Profesional y la
Certificación de Competencias (creados en 2011) y la Comisión Tripartita para la Formación
Profesional y Continua (creada en 2020) deben ampliarse aprovechando la reciente creación
del Consejo Económico y Social, extendiéndose a nuevos actores, como son las organizaciones
sociales, y entrelazándose con otras acciones como las implementadas por el Ministerio de
Desarrollo Productivo, agencia del gobierno nacional que hoy lleva adelante varias mesas
sectoriales con un importante protagonismo de empresarios/as y trabajadores/as.
De esta revisión de las políticas de empleo surge un último desafío: evaluar el impacto de las
políticas públicas en la cantidad y calidad del empleo. Hay evaluaciones, pero se debe trabajar
más, hay conocimiento y capacidades. También aquí hay antecedentes legislativos a recuperar,
además de la Agencia Nacional de Evaluación de Políticas Públicas, a crearse conforme las
metas del Consejo Económico y Social. Esto supone incorporar el uso de información para
llevar a cabo evaluaciones basadas en evidencia y, al mismo tiempo, disponer el resultado de
esas evaluaciones en el marco de un entramado institucional que permita rendir cuentas de un
mejor modo a la sociedad sobre el quehacer del Estado.
Como se sabe, las leyes al igual que el Ministerio de Trabajo no crean empleo, sino que
generan condiciones, incentivos y dan forma a instituciones. La Ley de Empleo aportó para
mejorar la participación de trabajadoras y trabajadores en el mercado de trabajo. Esa potencia
para transformar la realidad es la acción permanente que se debe seguir desde el Gobierno
nacional.
Por Esteban Bogani
* Subsecretario de Promoción del Empleo del Ministerio de Trabajo de la Nación.
Fuente: Página 12